2013-2014年中国就业形势分析与展望
作者：
杨宜勇，国家发展和改革委员会社会发展研究所所长，世界经济论坛全球议程理事会理事，首都经济贸易大学中国人力资源和社会保障研究院院长；
杨亚哲，中国移动研究院人力资源部博士；
黄燕东，浙江经济职业技术学院副教授。
摘要：
2013年外部经济环境不容乐观，内部经济发展增速趋缓，就业中总量压力和结构性矛盾依旧突出，新老问题交汇、内外问题交织，使得我国就业工作面临着诸多问题和挑战，真可谓逆水行舟，不进则退。为了促进就业，我国各部门、各地区认真部署，全力以赴，实现了整体的稳定。展望2014年，不稳定的内外经济增长环境，可预见的就业困难，整体就业形势依然不容乐观，需在落实就业优先战略、采取更加积极就业政策的基础上，针对新形势多头并进，多措并举，保量增质，稳中有为，推动实现更高质量的就业。
关键词：
就业形势 结构性矛盾 高质量就业
2013年，各级政府坚持劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，实施就业优先战略和更加积极的就业政策，对做好就业工作发挥了积极的作用。在各部门、各地区坚定决心、突出重点、扎实工作、全力以赴的举措下，2013年的就业工作还是整体上保持了稳定性。展望2014年，国际经济发展态势不稳，国内也进入改革的深水区，转方式、调结构、经济转型升级的逐步推进都会对就业工作产生影响。对此，我们一定要充分认识到做好就业工作的极端重要性，认真分析复杂严峻的就业形势，加强分析研判，进而采取切实有效的针对性措施，全力以赴做好就业这一民生之本的工作。
一 2013年中国就业总体形势及面临的挑战
（一）总体形势：逆水行舟，全力以赴
就业是关系经济升级、民生改善和社会稳定的大事。国家历来高度重视就业工作中存在的问题，关注其快速发展。李克强总理于2013年9月10日在大连会见出席“2013夏季达沃斯论坛”的企业家代表时表示，就业是每个政府都要面对的突出问题。对中国政府来说，我们发展的目的是保障和改善民生，而最大的民生就是就业。
2013年经济发展增速趋缓，就业中总量压力和结构性矛盾依旧比较突出，新老问题交汇、内外问题交织，使得我国就业工作面临着诸多问题和挑战，正可谓逆水行舟，不进则退。为了促进就业，我国政府长期采取积极的就业政策，在经济“爬坡过坎”的关键阶段，也把更多的力气放在了扩大就业上，通过认真部署，扎实工作，全力以赴，稳中求进，整体来说就业工作取得了比较积极的进展。
（二）面临挑战：困难重重，内外交织
从国际环境来看，当今世界经济正在进行深度调整，国际经济结构发生着变革，金融危机的影响仍在继续，虽说2013年上半年美日等国在量化宽松的货币政策推动下经济呈现好转趋势，但仍然缺乏发展推力。与此同时，很多发展中国家出口下滑、投资需求减少，也呈现低位运行，部分国家长期失业率呈上升趋势。后危机时代，各经济体面临着不同程度的内生增长动力缺乏问题。为重塑产业竞争优势，各国采取贸易保护措施的动机大大增强，也使得我国外贸环境日趋复杂，对我国外贸经济以及外贸企业产生不小的影响，进而影响着这些行业的就业问题。
具体来说，一方面，全球经济相对脆弱，发展前景不太明朗，存在下行风险。根据2013年7月世界银行在《世界经济展望》中的预测，2013年全球增长仍将处在略高于3%的疲弱水平，与2012年的情况相同。《世界经济展望》，国际货币基金组织官网，2013年7月9日。这一增长速度低于2013年4月《世界经济展望》中的预测，在很大程度上是由于几个主要新兴市场经济体的国内需求明显减弱、增长明显减缓，以及欧元区的衰退持续得更久。世界经济增长速度的减缓直接影响着已经融入世界经济的我国的对外贸易，使得外向型出口企业发展困难，吸纳就业能力下降。另一方面，为维护竞争优势，各国多采取贸易保护措施，使得我国已经连续十几年成为全球遭受贸易摩擦最多的国家，后危机时代我国外部经济发展环境比较复杂，对我国外部经济拉动就业产生了不利影响。
从国内环境来看，总量压力和结构性矛盾依旧突出，与此同时，我国经济进入由高速增长步入中速增长这个换挡期，经济增长速度变缓对我国就业工作的开展产生了挑战。习近平总书记在天津调研时就说，就业是民生之本，解决就业问题的根本要靠发展。要切实做好以高校毕业生为重点的青年就业工作，加强对城镇困难人员、退役军人、农村转移劳动力就业工作的支持，搞好职业技能培训，完善就业服务体系，缓解结构性失业问题。《习近平勉励大学生转变择业观念》，《新京报》2013年5月16日。
具体来说，一是就业的总量压力。虽说我国劳动年龄人口于2012年底达到顶峰，之后开始出现下降，但20~59岁就业年龄人口仍在增加，就业的总量压力依然不小，尤其要注意高校毕业生的就业、农业富余劳动力的转移就业和就业困难群体的再就业等三个方面。二是结构性矛盾突出。2013年我国经济自身正处于从规模扩张向内部调整的拐点，经济结构的调整也必然带来需求的变化，从而造成一些新兴行业需求人才、中高级人才供不应求，而一些传统行业、过剩产能和落后产能的行业却出现大批失业人群。根据中国人力资源市场信息监测中心于2013年第二季度对全国104个城市的公共就业服务机构市场供求信息进行的统计分析，市场中中高级技能人才供不应求；与2013年第一季度和2012年同期相比，对中高级专业技术人员的用人需求增加，而对初级技能劳动者的用人需求有所减少。中国人力资源市场信息监测中心：《2013年第二季度部分城市公共就业服务机构市场供求状况分析》，人力资源和社会保障部网站，2013年7月4日。三是经济运行总体平稳，但发展速度变缓，下行的压力短时期内还难以改变，用工整体需求下降，进而极大地减少了由经济快速增长而带来的就业需求量的增加，影响了经济增长对就业的拉动效应。
总之，2013年国内外经济形势错综复杂，充满变数，使得就业工作也困难重重。同时，内外交织的各种挑战也影响着就业目标的完成，需要加以注意。
二 2013年我国政府为实现更加充分的就业所采取的措施及取得的成效
（一）政府举措：多头并进，保障就业
2013年，各级政府在党的十八大精神和“两会”一系列重要部署的指引下，坚持贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，落实就业优先战略，采取更加积极的就业政策，迎接了挑战，也实现了就业工作的整体稳定。
1.针对高校毕业生就业难的问题
2013年被称为“史上最难就业年”，原因之一是2013年全国普通高校毕业生规模比上年增加19万，再创历史新高，共699万，这比总人口数为562万的青海省还要多出137万，也是自新中国成立以来大学毕业生最多的一年。其实从20世纪90年代开始，高校毕业生就业困难就已经成为社会关注的重点问题。2000~2012年全国高校毕业生总人数分别为107万、115万、145万、2122万、280万、335万、413万、495万、550万、611万、630万、660万、680万。2013年，由于高校毕业生众多，也受国内经济增速放缓、产业结构调整、总量就业压力和结构性矛盾等因素影响，使得2013年高校毕业生就业形势相当严峻。根据第三方调查机构麦可思日前发布的《2013届毕业生签约分析》，截至2013年4月，被调查的2013届硕士毕业生签约率为26%，低于2012届同期11个百分点;本科毕业生为35%，低于2012届同期12个百分点;高职高专毕业生为32%，低于2012届同期13个百分点。本届高校毕业生总体签约进程与上届相比明显下滑，企业对应届毕业生的需求出现降温迹象。针对严峻形势，政府、学校、用人单位等多方共同努力，通过拓宽毕业渠道、鼓励自主创业、完善就业服务、开展就业帮扶等多项措施来保障高校毕业生的就业。2013年5月14日，习近平总书记在天津调研时强调有关部门要加大对高校毕业生自主创业的支持力度，对就业困难毕业生进行帮扶。2013年5月15日，国务院常务会议指出“要采取有效措施，切实保障应届毕业生就业水平不降低、有提高”。
2013年5月16日，国务院办公厅发布了《关于做好2013年全国普通高等学校毕业生就业工作的通知》，指出普通高等学校毕业生是国家宝贵的人才资源，党中央、国务院高度重视高校毕业生就业工作，要求采取切实有效的措施，进一步做好高校毕业生就业工作，并从深入落实高校毕业生就业政策、拓宽高校毕业生就业渠道、鼓励高校毕业生自主创业、加强高校毕业生就业服务、开展就业帮扶和就业援助、大力促进就业公平、推动高等教育更好地适应经济社会发展需要、加强高校毕业生就业工作组织领导等八个方面来阐述。尤其提到“用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动，不得对求职者设置性别、民族等条件；招聘高校毕业生，不得以毕业院校、年龄、户籍等作为限制性要求”，为促进就业公平提供了保障。
各级人力资源和社会保障部门也制定出台了高校毕业生求职补贴、离校未就业毕业生实名登记等配套文件，组织开展离校未就业毕业生就业促进计划。通过落实鼓励劳动者创业的税收优惠、小额贷款、场地安排等政策，扶持一大批劳动者成功就业。同时，完善全国公共招聘网，组织开展应届高校毕业生就业网络招聘活动、民营企业招聘周等就业服务专项活动。深入推进人力资源服务机构诚信体系建设，取消对举办全国性人才交流会的行政审批，实施人力资源市场一线观察项目，积极推动人力资源市场整合。《上半年全国城镇新增就业725万人》，《中国劳动保障报》2013年7月26日。2013年，人力资源和社会保障部组织实施的6个全国性公共就业人才服务专项活动中，4个与高校毕业生有关，包括：为民营企业与高校毕业生和其他求职人员搭建供需对接平台的民营企业招聘周活动（5月），针对离校未就业应届高校毕业生的就业服务月活动（9月），针对高校毕业生的就业服务网络招聘月活动（3月、5月、8月、10月），针对2014年高校毕业生的就业服务周活动（11月）。
教育部门也要求落实“一把手”工程，各地教育行政部门和各高校主要负责同志确保本地本校毕业生就业率水平基本稳定，有条件的地方要设立高校毕业生就业工作专项经费，加强保底就业服务，完善企业吸纳毕业生的扶持政策等。抓好税收、贷款、贴息、落户、场地等政策落实，进一步简化毕业生创立企业、办理小额担保贷款的手续;设立省级大学生自主创业资金，建设创业项目资源库，推动每个地市至少设立一个具有一定规模的高校毕业生创业园。此外，教育部还将与国资委、工信部等合作，举办战略性新兴产业、先进制造业、信息技术产业等方面的招聘活动，积极动员国有企业扩大招聘规模、增加人才储备，同时启动“农村教师特岗计划”“到村任职”“三支一扶”“西部计划”等基层项目。《2013年毕业大学生逼近700万人》，京华网，2013年5月28日。
2.针对农民工群体就业难的问题
国家统计局的监测调查显示，2013年第二季度农村外出务工劳动力人数达到17111万，同比增加444万，增长了2.7％。与此同时，由于经济增速趋缓，我国的就业岗位也相应减少，根据中国人力资源市场信息监测中心的调查，在相同的94个城市中，2013年第二季度的需求人数相较2012年第二季度减少了34.8万，下降了5.7%。中国人力资源市场信息监测中心：《2013年第二季度部分城市公共就业服务机构市场供求状况分析》，人力资源和社会保障部网站，2013年7月4日。为更好地帮助农村劳动者实现转移就业、满足广大用人单位的用工需求，人力资源和社会保障部、中华全国总工会和全国妇联于2013年1~3月在全国共同组织开展春风行动,以“搭建供需平台、促进转移就业”为主题，这是人力资源和社会保障部联合有关团体连续8年开展的以农村劳动力转移就业为重点对象的专项活动。并且人力资源和社会保障部与中国移动合作开展的12582惠农就业信息平台已覆盖8.4亿人，《12582惠农就业信息平台已覆盖8.4亿人》，新华网，2013年1月5日。有效地缓解了农民工务工信息不对称的问题。同时，“小额担保贷款”“就业帮扶”“农民工返乡创业”等一系列政策措施的落实，也有效地保障了农民工群体的就业问题。
3.针对困难群体就业难问题
提高劳动者就业能力和技能水平是稳定就业的关键。但对就业群体中的困难人群来说，针对其特点和需求，完善更加积极的就业政策、健全长效的帮扶机制、努力创造平等的就业机会则更显得重要。2002年，中央12号文件首次提出建立再就业援助制度，各地普遍启动了就业援助工作。到2007年，普遍建立了“出现一户、援助一户、稳定一户”的动态工作机制。2008年，《就业促进法》要求各级政府建立就业援助制度，并专设“公平就业”一章，确立了公平就业的原则和制度。2010年，《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见的通知》依法维护了残疾人劳动就业的权利，切实保障了残疾人享有平等就业的机会。2012年，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中就提到以高校毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员和零就业家庭为重点服务对象，全面提升就业全过程的公共服务能力，努力创造平等就业机会。2013年，中组部、中编办、财政部、人社部、国资委、国家公务员局、中国残联七部门联合出台《关于促进残疾人按比例就业的意见》以保障残疾人劳动就业权利，该意见要求到2020年，全国所有省级党政机关、地市级残工委主要成员单位至少安排1名残疾人就业。
健全就业援助制度，对不同就业困难群体实施分类帮扶，解决好就业困难人员、零就业家庭就业问题，保障劳动者权益，实现就业公平，不仅是维护家庭稳定、促进劳动者长远发展的重要举措，而且是促进社会和谐、增强全民凝聚力和向心力的重要基础。整体来说，在这些就业援助帮扶的共同举措下，困难群体的就业也取得了较好的成效，为2013年就业工作的开展奠定了良好的基础。
当然，还有其他许多相应的措施，比如2013年上半年，各级人社部门认真贯彻实施新修订的《劳动合同法》，在全国部署开展严格规范劳务派遣专项行动；颁布《劳务派遣行政许可实施办法》，截至6月底，共有17个地区调整最低工资标准，平均调整幅度为176%；完善和落实鼓励劳动者创业的财税、金融、工商、场地等扶持政策，重点扶持高校毕业生自主创业和农民工返乡创业；加大人力资源市场监管力度，严厉打击招聘过程中的歧视、限制及欺诈等行为，及时纠正就业不公平现象；等等。这些措施共同维护了2013年就业工作的稳定。
（二）取得成效：迎接了挑战，实现了稳定
“推动实现更高质量的就业”是党的十八大的明确要求，在十八大精神的指引下，各部门、各地区坚持贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针。落实就业优先战略，采取更加积极的就业政策，使得2013年的就业工作在逆水行舟中迎接了挑战，实现了整体稳定。
2013年就业工作的目标任务是，全年努力完成城镇新增就业900万人以上、失业人员再就业500万人、就业困难人员就业120万人，城镇登记失业率控制在4.6%以内的目标任务，推动实现更高质量的就业。《2013年就业促进司工作要点》，人力资源和社会保障部网站，2013年4月17日。目前，就业形势总体平稳。一方面，全国城镇新增就业同比略有提高。2013年1~6月，城镇新增就业人数725万，同比多增31万，完成全年900万目标的80.6％；失业人员再就业500万人和就业困难人员就业120万人都能圆满完成。另一方面，城镇登记失业率在严峻的环境下保持了整体的稳定。到2013年第二季度末，城镇登记失业率为41%，与第一季度和上年同期持平。《人力资源和社会保障部2013年第二季度新闻发布会》，中国网，2013年7月25日。预计1~9月累计城镇新增就业人数1120万，第三季度末城镇登记失业率进一步下降为4.0%。
三 2014年我国就业形势展望及战略任务
（一）形势展望
2014年，变化和挑战已不是悄然到来，而是可以预见中的困难。在就业方面就表现出新老问题交织、多重挑战交汇的情况，整体就业形势可谓非常严峻。国际经济发展形势仍然不确定，风险和变数依旧较多，欧美主要经济体面临着财政紧缩、主权债务风险上升等诸多问题，新兴经济体面临着经济结构调整、出口下滑等问题，世界经济艰难复苏，影响着出口型经济及就业的发展。国内经济增速放缓，随着经济结构调整、产业结构优化等深入推进，经济发展对就业的拉动力也呈现着不同的发展趋势。与此同时，我国的劳动力供求总量矛盾和结构性矛盾并存，并逐渐呈现向结构性矛盾转变的趋势，城镇稳定就业问题、农村富余劳动力转移问题、维护高校毕业生为重点的青年就业问题、保障失业人员特别是就业困难群体的就业问题等多重挑战交汇，公共服务和人才服务以及职业技能培训尚不能满足需求，这些情况都增大了保障劳动者充分就业的难度，也给2013年的就业工作提出了挑战。
但困难归困难，国家依旧非常重视就业工作，随着各项制度、政策的稳步推进，随着各项规划的一一落实、我国人力资源结构的逐步改善、劳动者素质的不断提升，以及全国人力资源市场的逐步完善，我国的就业工作还是可以面对挑战主动出击、稳中有为、让人民满意的。
总之，2014年的就业工作面临不稳定的内外环境，可预见的就业困难，新老问题交织，多重挑战交汇，整体就业形势严峻，需在贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针、落实就业优先战略、采取更加积极的就业政策的基础上，针对新形势，多头并进，多措并举，探索中前行，前行中收获。
预计2014年全年城镇新增就业人员将保持稳定，实际可以完成1200万人就业，就业困难人员实现再就业的人数应该也会保持稳定，城镇登记失业率的目标任务可以控制在40%以内。
（二）战略任务
就业是民生之本，十八大报告明确提出要“推动实现更高质量的就业”，并将其作为“在改善民生和创新管理中加强社会建设”的一个组成部分。随着我国人口结构的变化，我国劳动力大量供给、低成本使用的“人口红利”时代正在逐渐改变，再加上经济结构调整，就业结构性矛盾凸显。如何在保障劳动力就业的基础上提高劳动力的使用效率、提升就业质量成为全新课题。
一方面，继续落实“就业优先战略”，贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，采取更加积极的就业政策，实现经济和就业相互促进、相互协调。在经济结构调整的过程中，主动改善就业结构，把改革发展和促进就业结合起来，以经济发展拉动就业，以就业发展促进经济，实现就业的量的稳定。另一方面，健全人力资源市场，完善就业服务体系；加强职业技能培训，提升劳动者素质；加大市场监管力度，促进就业公平等措施并举，营造更加公平、更加和谐的就业环境。在稳定的就业量下，推动实现就业朝着更高质量的方向发展。
（三）难点突破
我国历来遵循民族平等、民族团结、民族共同繁荣的原则，政府对少数民族无论在教育还是就业上都给予了一定的优惠、倾斜政策。如双语教育、“两基”计划、高考加分和降分计划、对口支援等项目与政策的实施都取得了巨大的成果。但总体教育经费仍然投入不足，一些优惠政策也因种种原因没有完全落实到位，导致少数民族整体受教育程度仍然远远低于汉族水平。今后，必须进一步完善相关教育优惠政策，长期坚持对少数民族教育事业的支持与帮扶，重点抓好义务基础教育，办好职业教育，鼓励进一步接受高等教育。
少数民族就业结构不合理，出现了一些准入门槛低的行业供大于求，而一些专业技术人员供不应求的现象。在此情况下，应借鉴德国双元制模式，结合少数民族地区当地的一些产业、工作岗位大力发展与之相对接的职业教育，形成产学研一体化、企业与职业院校联合办学的模式，培育更多的专业技术人员，填补一些就业岗位的空白，促使就业结构趋于平衡。
无论是职业技术学校还是本科高校，都应合理设置专业，加强职业规划与创业培训，逐步扭转少数民族部分毕业生的择业观，使其合理评估与规划，找到最适合自己的职业发展道路。